2019年城規《管理與法規》知識點：我國城鄉規劃法制建設歷程

1949年10月1日，中華人民共和國定制成立，標志著社會主義新制度的誕生，揭開了我國城鄉規劃、建設、管理史上新的一項。60年來，我國經濟社會的發展，經歷了計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制的變革，經過了國民經濟恢復時期(1949-1952年)，第一個五年計劃時期(1953—1957年)、“大躍進”和調整時期(1958—1965年)、“文化大革命”時期(1966—1976年)和社會主義現代化建設新時期(1977—2008年)，新中國的城鄉規劃事業在創立、壯大、遭受挫折、恢復和迅速發展的曲折過程中，不斷經受考驗和走向成熟。經過風風雨雨和實踐的反復檢驗，證明了城鄉規劃法制建設的重要性和必要性。與此同時，隨著我國計劃經濟向市場經濟的轉變，由人治向法治社會的轉變，改革開放的不斷深化和社會主義現代化建設的客觀需要，城鄉規劃法制建設走過了一個不斷前進和明顯進步的歷程。

一、國民經濟恢復和第一個五年計劃時期

國民經濟恢復和第一個五年計劃時期是新中國城市規劃事業由創立到壯大的八年，是我國城鄉規劃事業第一個重要發展時期。

新中國成立之初，百業待興，為適應國民經濟的恢復和發展，城市建設工作提上了議事日程。1951年2月，中共中央在《政治局擴大會議決議要點》中指出：“在城市建設計劃中，應貫徹為生產、為工人服務的觀點”，成為當時城市建設的基本方針。1952年8月，中央人民政府建筑工程部(簡稱建工部)成立，主管全國建筑工程和城市建設工作。1952年9月，召開了新中國成立以來第一次城市建設座談會。會議提出，城市建設要根據國家的長期計劃，分別不同城市，有計劃有步驟地進行新建或改建，加強規劃設計工作，加強統一領導，克服盲目性，以適應大規模經濟建設的需要。會議決定，一是從中央到地方建立健全城市建設管理機構，統一管理城市建設工作;二是開展城市規劃，各城市都要建立城市規劃工作;三是劃定城市建設范圍，明確規定把城市建設計劃納入到國家經濟計劃之中;四是將我國城市分類排隊，劃分為重工業城市、工業比重較大的改建城市、工業比重不大的舊城市;一般城市等四類，以便分類指導和安排城市建設。從此，我國城市建設工作進入一個統一領導，按照規劃進行城市建設的新階段。

經過三年國民經濟恢復，從1953年起，我國進人第一個五年計劃時期，第一次由國家組織有計劃的大規模經濟建設。這一時期國家的基本任務是：集中主要力量進行以蘇聯援助的156個建設項目為中心的、由限額以上的694個建設單位所組成的工業建設，以便建立社會主義工業化的初步基礎。1953年9月，中共中央發出《關于城市建設中幾個問題的批示》，要求各地加強對城市建設的領導，建立健全城市建設機構，抽調得力干部及技術人員加強城市建設工作。1954年6月，建工部在北京召開第一次城市建設會議，明確城市建設的目標是建設社會主義城市、著重研究了城市建設的方針、任務、組織機構、管理制度等問題。1954年8月，建工部城市建設局改為城市建設總局，負責城市建設的長遠計劃和年度建設計劃的編制與實施，參與重點工程的廠址選擇，指導城市規劃編制。并先后向重點城市派出規劃小組，根據1953年中共中央關于“重要的工業城市規劃工作必須加強進行，對于工業建設比重較大的城市更應迅速組織力量，加強城市規劃設計工作”的指示精神，加強有關城市總體規劃和詳細規劃的制定。1954年11月，國家建委成立。1955年11月，為適應市、鎮建制的調整，國務院頒了城鄉劃分標準。1956年國家建委頒發了《城市規劃編制暫行辦法》，成為新中國第一個關于城市規劃的法規文件，規范了城市總體規劃和詳細規劃的編制行為。到1957年，國家先后批準了蘭州、洛陽、太原、西安、包頭、成都、大同、湛江、石家莊、鄭州、哈爾濱、吉林、沈陽、撫順、邯鄲等15個城市的總體規劃和部分詳細規劃。這些規劃的批準，賦予城市規劃成為指導各個城市的城市建設和管理中具有一定的法律效力之文件，使得城市建設能夠按照城市規劃，有計劃有步驟地進行，適應了第一個五年計劃時期大規模經濟建設和工業城市建設的需要。

第一個五年計劃時期，是我國實行計劃經濟體制，城市規劃法制建設起步的階段，對于城市建設能夠按照城市規劃實施發揮了積極的作用，取得了重要進展。

二、“大躍進”到“文化大革命”時期

“大躍進”和調整時期以及“文化大革命”時期，是我國城市建設出現失誤，以至否定城市規劃，直到城市建設遭受嚴重沖擊和破壞，城市規劃事業蒙受重大挫折和損失，應當吸取沉痛教訓的一段經歷。

1958年5月，中共第八屆全國代表大會第二次會議確定了“鼓足干勁，力爭上游，多快好省地建設社會主義的總路線”。會后，迅速掀起了“大躍進”運動和人民公社化運動，高指標、瞎指揮、浮夸風盛行起來，城市建設也出現“大躍進”形勢，提出“用城市建設的大躍進來適應工業建設的大躍進”號召。1960年4月，建工部在桂林召開第二次全國城市規劃工作座談會，提出“要在十年到十五年左右的時間內，把我國的城市基本建設成為社會主義的現代化的新城市”，并要求舊城市“在十年到十五年內基本上改建成為社會主義的現代化的新城市”。座談會還要求，要根據城市人民公社的組織形式和發展前途來編制城市規劃，要具體體現工、農、兵、學、商五位一體的原則。于是，許多省會城市和部分大中城市對第一個五年計劃時期編制的城市總體規劃重新修訂，致使城市規模定得過大，建設標準定得過高，城市人口迅速膨脹，住房和市政公用設施緊張，大量征用土地，造成很大浪費，城市發展失控，打亂了城市布局，惡化了城市環境。1960年11月，在第九次全國計劃會議上，草率地宣布了“三年不搞城市規劃”的決定。這個決策，造成了失誤，不僅對“大躍進”中形成的不切實際的城市規劃無從補救，而且導致了各地紛紛撤銷規劃機構，大量精減規劃人員，使城市建設失掉規劃指導，帶來難以彌補的損失。

1961年1月，中共中央提出了“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，作出了調整工業項目、壓縮城市人口，撤銷不夠條件的市鎮建制以及加強城市設施養護維修等一系列重大決策。1962年和1963年，中共中央和國務院接連召開了兩次城市工作會議，比較全面地研究部署了調整期間城市的經濟工作。1964年國務院發布了《關于嚴格禁止樓堂館所建設的規定》，嚴格控制國家基本建設規模。經過幾年調整，城市建設有了一些起色，但“大躍進”對城市建設決策上產生的錯誤并未糾正過來，1964年和1965年，城市建設工作又連遭幾次挫折。第一，不搞集中的城市，自1964年2月全國開展“工業學大慶”運動之后，機械地將周恩來總理視察大慶時的題詞：“工農結合、城鄉結合、有利生產、方便生活”的十六字作為城市建設方針，在城市里建設分散的居住區，“干打壘”(即夯土墻)房屋，并種植作物等，以為這就是貫徹“十六字”方針。1964年8月，毛澤東主席提出“三線”建設方針，要求沿海一些重要企業往內地搬遷，國家經委召開全國搬遷工作會議，提出對搬遷項目要實行“大分散、小集中”的原則，少數國防尖端項目應按“分散、靠山、隱蔽”原則進行建設。隨后，林彪提出“靠山、分散、進洞”，于是，形成了“三線”建設實行“山、散、洞”，不建集中城市的思想。其影響波及全國所有城市的建設。第二，否定城市城市規劃，1964年開展“設計革命”運動，除批判“設計工作存在貪大求全、片面追求建筑高標準、因循守舊及缺乏國防觀念”等外，又批判城市規劃“只考慮遠景，不照顧現實，規模過大，人口過多”等問題，再一次否定城市規劃，精簡規劃機構，壓縮規劃人員。第三，取消國家計劃中的城市建設戶頭，1965年國務院轉發國家計委等擬定的《關于改進基本建設計劃管理的幾項規定(草案)》中取消了城市建設戶頭，不再下達建設項目和投資指標，城市建設資金急劇減少，致使城市建設陷于無米之炊的困境。

1966年“文化大革命”開始后，國家主管城市規劃和建設的工作機構停止了工作，各城市也紛紛撤銷城市規劃和建設管理機構，下放規劃人員，銷毀檔案資料，把老師說成反動學術權威，把規劃管理說成“管、卡、壓”，直到1971年，造成我國城市規劃、建設、管理工作極為混亂的無政府狀態。由于城市規劃被廢棄，無人進行管理;于是，城市里亂拆亂建、亂擠亂占、建筑不按規劃“見縫插針”進行建設的現象成風，園林、文物慘遭破壞，易燃易爆和污染工業任意建設，私人住房隨意侵占，對城市的規劃建設造成了一場歷史性的浩劫。

1972年，國務院批轉三部委《關于加強基本建設管理的幾項意見》規定：“城市的改建和擴建要做好規劃，經過批準，納入國家計劃”，我國城市建設開始出現轉機，但由于“左”的錯誤指導思想依然發揮作用和城市建設問題成堆、積重難返，城市規劃工作仍未脫離困境，直到1976年文化大革命結束前，我國城市規劃事業的發展依然處于十分薄弱和被動的局面。

從“大躍進”到“文化大革命”時期，是我國城市規劃工作屢遭挫折，直到廢棄，致使城市建設和管理嚴重失控，盲目混亂，無法可依，無章可循，寫下沉痛教訓的一頁歷史，城市規劃法制建設隨之停滯不前，談不上有所發展。但從反面實踐和教訓中，說明了城市規劃法制建設的必要性、迫切性和重要意義。

三、社會主義現代化建設新時期

黨的十一屆三中全會作出了把黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，以此為標志，我國進入改革開放和以經濟建設為中心進行現代化建設的新階段。隨著我國經濟社會發展的深刻變化，以及《城市規劃法》的頒布實施，城市規劃和建設事業邁上蓬勃發展的嶄新軌道。

1978年3月，國務院在北京召開第三次全國城市工作會議，并下發了《關于加強城市建設工作的意見》(即中共中央[1978]13號文件)。一是強調了城市在國民經濟發展史中的重要地位與作用，提出“控制大城市規模，多搞小城鎮”的戰略性方針。二是強調要“認真抓好城市規劃工作”，全國各城市都要認真編制和修訂城市的總體規劃、近期規劃和詳細規劃。城市規劃一經批準，必須認真執行，不得隨意改變。三是強調要“正確處理‘骨頭’與‘肉’的關系”，解決了城市維護和建設資金的來源問題。四是強調“為了把城市建設迅速搞上去，必須加強城建隊伍的建設”，并要加強黨對城市工作的領導。這次會議，對我國城市規劃工作的恢復和發展起到了至關重要的作用。

1978年8月，國家建委在蘭州召開城市規劃工作座談會，宣布全面恢復城市規劃工作，要求立即開展編制城市總體規劃的工作。1979年，國家建委和城建總局在認真總結我國城市規劃歷史經驗教訓的基礎上，開始起草《中華人民共和國城市規劃法草案》等文件，新中國的城市規劃從此步人第二個重要發展時期。

1980年10月，國家建委在北京召開第一次全國城市規劃工作會議。會議提出：“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展方針，指出：“市長的主要職責應該是規劃、建設和管理好城市”，強調了“要建設好城市，應當先有一個好的城市規劃，城市規劃工作要有一個新的發展”。會議還討論通過了《城市規劃法(草案)》。1980年12月，國務院批轉《全國城市規劃工作會議紀要》?！都o要》明確指出要“盡快建立我國的城市規劃法制”，“為了徹底改變多年來形成的‘只有人治，沒有法制’的局面，國家有必要制定專門的法律，來保證城市規劃穩定地、連續地、有效地實施”。同時強調要“加強城市規劃的編制審批和管理工作”，“城市各項建設應根據城市規劃統一安排”，“充分發揮城市規劃的綜合指導作用”。全國城市規劃工作會議的召開，在促進我國城市規劃事業的發展歷程中，占有十分重要的地位與作用。

為適應編制城市規劃的需要，1980年12月，國家建委頒發了《城市規劃編制審批暫行辦法》和《城市規劃定額指標暫行規定》，這就為我國城市規劃的編制和審批提供了法規與技術的依據和保障。1983年11月，國務院批轉了城鄉建設環境保護部《關于重點項目建設中城市規劃和前期工作意見的報告》，指出基本建設前期工作要增加城市方面的有關內容，城市規劃部門要參加有關建設項目的可行性研究，各類建設項目的選址工作要同城市規劃工作密切結合。城市規劃與計劃的結合，是城市規劃工作的重要進步。1983年11月，國務院常務會討論了《城市規劃法(草案)》，決定以《城市規劃條例》的形式頒布。1984年1月5日國務院頒發了《城市規劃條例》，共七章五十五條，對城市規劃的制定，舊城區的改建、城市土地利用的規劃管理、城市各項建設的規劃管理、行政處罰等作出了明確的規定，成為新中國城市規劃建設管理方面的第一部行政法規。

《城市規劃條例》規定：“城市規劃區內的土地由城市規劃主管部門按照國家批準的城市規劃，實施統一的規劃管理”。“城市規劃區內的各項建設活動，由城市規劃主管部門實施統一的規劃管理”。1987年10月，為加強城市規劃管理工作，建設部在山東威海召開了全國首次城市規劃管理工作會議，充分討論研究了城市規劃管理中的若干問題，促進了城市規劃管理工作的理論化、規范化、程序化進程。1988年建設部在吉林市召開了第一次全國城市

規劃法規體系研討會，首次提出了建立我國包括有關法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方性規章等在內的城市規劃法規體系。這就為推動我國城市規劃法制建設，制定城市規劃立法計劃，以便盡快建立城市規劃法規體系奠定了基礎和發揮了積極的作用。

1989年12月26日，《中華人民共和國城市規劃法》頒布，自1990年4月1日起施行。該法共六章四十六條，對城市規劃的制定、城市新區開發和舊城改建、城市規劃的實施、法律責任等作了明確的法律規定。規定：“國家實行嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市的方針”，“城市規劃實行分級審批”，“城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理”，以及城市規劃的實施管理實行“一書兩證”制度等許多內容，成為一部符合我國國情和比較完備的法律，成為我國城鄉規劃、建設、管理方面的第一部法律，為我國城市科學合理地建設和發展提供了法律保障，標志著我國城鄉規劃法制建設又邁進了一大步，成為新中國城鄉規劃史上的一座里程碑。

1990年，建設部頒發《關于抓緊劃定城市規劃區和實行統一的“兩證”的通知》;1991年8月，建設部、國家計委共同頒布《建設項目選址規劃管理辦法》;1991年9月，建設部頒布《城市規劃編制辦法》;1992年，建設部頒布《關于統一實行建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的通知》;1992年12月，建設部頒布《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》;1993年6月，國務院頒布《村莊和集鎮規劃建設管理條例》;1994年，建設部頒布《關于加強城市地下空間規劃管理的通知》;1994年8月，建設部頒布《城鎮體系規劃編制審批辦法》;1994年9月，建設部發布《歷史文化名城保護規劃編制要求》;1995年6月，建設部頒布《開發區規劃管理辦法》、《建制鎮規劃建設管理辦法》、《城市規劃編制辦法實施細則》;1996年國務院發出《關于加強城市規劃工作的通知》(即國發[1996]18號文件)，強調規劃管理權必須由城市人民政府統一行使，不得下放;1997年10月，建設部頒布《城市地下空間開發利用管理規定》;1999年4月，建設部發布《城市總體規劃審查工作規則》;2000年2月，建設部頒布《村鎮規劃編制辦法》(試行);2000年4月，建設部頒布《縣城城鎮體系規劃編制要點》(試行);2000年國務院辦公廳發出《關于加強和改進城鄉規劃工作的通知》，強調“加強城鄉規劃實施的監督管理，推進規劃法制化”?？梢哉f，20世紀90年代是一個以《城市規劃法》為中心，我國城鄉規劃配套法規、規章相繼發布、不斷完善，初步形成城鄉規劃法規體系框架的重要時期，使我國城鄉規劃法制建設得到充實、提高和走向多層次、多方位，為有法可依、有章可循和全面實現依法行政、保證城鄉規劃順利實施創造了良好條件。

與此同時，]990年7月，建設部發布《城市用地分類與規劃建設用地標準》，1993年9月，建設部發布《村鎮規劃標準》，1998年建設部發布《城市規劃基本術語標準》，以及先后發布的《城市規劃工程地質勘察規范》、《城市居住區規劃設計規范》、《城市道路交通規劃設計規范》、《城市道路綠化規劃與設計規范》、 《城市用地豎向規劃規范》、《城市工程管線綜合規劃規范》等20多項城市規劃技術標準和技術規范，涉及城鄉規劃的各有關方面，初步形成了我國城鄉規劃技術標準和規范體系，為規范我國城鄉規劃的編制和實施提供了科學依據和技術保障。

跨世紀以來，我國城鄉規劃的法制建設，在科學發展觀的思想指導下，又有了新的發展。2002年5月，國務院發出《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》;2004年10月，國務院發出《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，強調要“加強城市總體規劃、村莊和集鎮規劃實施管理”;2002年8月，建設部頒布《近期建設規劃工作暫行辦法》和《城市規劃強制性內容暫行規定》;2003年，建設部頒布《城市抗震防災規劃管理規定》;2003年12月，國家四部委印發《清理整頓現有各類開發區的具體標準和政策界限》;2004年2月，建設部等四部秀發出《關于清理和控制城市建設中脫離實際的寬馬路、大廣場建設的通知》;從2002年至2006年，建設部相繼頒布了《城市綠線管理辦法》、《城市紫線管理辦法》、《城市藍線管理辦法》、《城市黃線管理辦法》;2005年9月，建設部、監察部發出《關于開展城鄉規劃效能監察的通知》;2005年12月，建設部頒布了新的《城市規劃編制辦法》;直到2007年10月28日《中華人民共和國城鄉規劃法》的頒布，自2008年1月1日起施行。該法共七章七十條，對城鄉規劃的制定、城鄉規劃的實施、城鄉規劃的修改、監督檢查、法律責任等作了明確的法律規定，成為一部更加符合我國社會主義現代化建設新時期城鄉統籌發展需要的完備法律。從《城市規劃法》發展到城鄉規劃法》，體現了我國城鄉規劃法制建設的重大進步，樹立了新中 國城鄉規劃發展歷史上的一座新的里程碑。

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