城鄉規劃師|《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》學習與解讀
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一、《分類指南》主要內容及適用范圍
● 《分類指南》構成如下
正文三章：總則、一般規定以及用地用海分類。
附錄兩個：用地用海分類的名稱、代碼與含義和地下空間用途補充分類的名稱、代碼與含義。
附件一個：分類依據、分類說明以及和“三調”工作分類的對接，供地方在工作中理解和對照使用。
● 適用范圍
《分類指南》適用于自然資源管理全過程，包括自然資源調查、監測、統計、評價，國土空間規劃、用途管制、生態修復，土地審批、供應、整治、執法、登記及信息化管理等工作。
《分類指南》提出在自然資源管理不同環節分類使用原則，明確了二級類作為國土調查、國土空間規劃的主干分類。實施管理中具體要求如下：
國家國土調查以一級類和二級類為基礎分類，三級類為專項調查和補充調查的分類;
國土空間總體規劃原則上以一級類為主，可細分至二級類;
國土空間詳細規劃和市縣層級涉及空間利用的相關專項規劃，原則上使用二級類和三級類;
國土空間用途管制、用地用海審批、規劃許可、出讓合同和確權登記應以國土空間規劃確定的用途分類作為管理重要依據。
二、《分類指南》的主要特點
● 國土空間全域全要素覆蓋
一方面，在全域實現陸域、海域全覆蓋，將用海與用地分類作為整體考慮，將陸域國土空間的相關用途與海洋資源利用的相關用途在名稱上盡可能進行統籌和銜接。
另一方面，在陸域實現非建設用地、建設用地全覆蓋，在空間復合分層上實現地上、地下空間全覆蓋。
● 體現國土空間規劃和管理新要求
一是體現鄉村發展及其特色化管理要求，將“農業設施建設用地”單獨列為一級類，下設鄉村道路用地、種植設施建設用地、畜禽養殖設施建設用地和水產養殖設施建設用地4個二級類，將破壞耕作層的農業設施相關用地單設一類，體現防止耕地非農化、非糧化的要求。
二是實施城鄉一體化管理，對城市和農村土地在地類上進行了細分，實現城鄉并列、同一口徑。將農村宅基地、農村社區服務設施用地與城鎮住宅用地、城鎮社區服務設施用地并列，統一歸入“居住用地”一級類;同時，對于農村社區生活服務之外的鄉村工業、倉儲、商業等用地，以及公用設施(如共用的水廠、污水處理廠等)和公共服務設施(如幼兒園、小學等)等用地，不單獨設立農村專用地類，統一使用城鄉一致的建設用地分類。
三是對建設用地類型的細分原則進行了調整。其中，對必須要加強管制、提供保障，或選址布局有特殊要求的用地類型進行進一步的細分，如醫療衛生用地，細分為醫院用地、基層醫療衛生設施用地、公共衛生用地3個三級類;對用途相近、沒有布局管制要求或用途間轉換不需嚴格區別、無特別附加條件的，則不再細分用地類型，如機關團體用地、科研用地。
四是應對城市未來發展的不確定性，針對暫未明確規劃用途、規劃期內不開發或特定條件下開發的用地，增設一級類“留白用地”，并明確該用地僅用于國土空間規劃的用地分類。
三、《分類指南》與相關標準的銜接
● 與三調工作分類的對接關系
總體上繼承了土地利用現狀分類的用地內涵和分類標準，并已明確了用地用海分類與三調工作分類的對接關系。按照三調工作分類二級類分類深度，總體上分為“一對一”“一對多”兩類對接情況。其中：
可以“一對一”轉換的：涉及三調二級地類共41個，如濕地、耕地、園地、林地等涉及的所有二級類;
涉及“一對多”轉換的：涉及三調二級地類14個，主要是前述的在三調中進行歸并調查的商業服務業用地、公共管理與公共服務用地等。這14個二級類在編制總體規劃和詳細規劃時，需要在三調成果基礎上，利用土地確權發證、土地供應以及現場實地調查等，進一步細分;部分用地，如居住用地等，還需根據需要細分至三級類。
此外，三調工作分類中特殊用地僅劃分至一級類，未劃分二級類;工業用地雖然在二級類上可以“一對一”，這些用地現狀調查深度均難以滿足規劃編制(尤其是詳細規劃)需要，均需按照《分類指南》要求進一步調查細分。
● 與城鄉用地分類、城市用地的差異和對接關系
1.與《城市用地分類標準》（指《城市用地分類與規劃建設用地標準》GB50137-2011）的差異
一是細分程度不同。
總體而言，《城市用地分類標準》在非建設用地分類上較粗，只設水域(E1)、農林用地(E2)、其他非建設用地(E9)三個中類，其中水域可細分成三個小類，其他用地均未可細分;而《分類指南》較細，將陸地水域、耕地、園地、林地、草地、濕地、農業設施建設用地、其他土地等單獨列為一級類，并明確細分至二級類。
二是名稱相同或相似，但內涵界定、包含范圍不同。
例如“居住用地”，在《城市用地分類標準》中指住宅和相應服務設施用地，只針對城市建設用地中的部分;在《分類指南》中還包括農村宅基地及農村社區服務設施用地，覆蓋面擴大了?！冻鞘杏玫胤诸悩藴省分械?ldquo;通信設施用地”包括郵政通信局、郵政支局、電信局、移動基站等設施用地，在《分類指南》中“通信用地”與“郵政用地”均為二級類。
三是部分用地分類在一級類/大類劃分上存在沖突。
例如殯葬用地(1506)在《分類指南》中屬于特殊用地(15)，在《城市用地分類標準》中對應區域公用設施用地(H3)和其他服務設施用地(B9);使領館、宗教用地在《分類指南》中屬于特殊用地(15)，在《城市用地分類標準》中則屬于公共管理與公共服務設施用地(A)大類。
2. 與城鄉用地分類的對接關系
經初步梳理二者的對接關系(詳見附表1)，鑒于城鄉用地分類以中類為主，對應《分類指南》的二級類，總體上分為“一對一”、“一對多”對接兩種情況?？梢酝耆M行“一對一”轉換的有區域交通設施用地(H2)、特殊用地(H4)、水域(E1)、其他建設用地(H9)4個中類;“一對多”的包括城鄉居民點建設用地(H1)、區域公用設施(H3)、采礦用地(H5)、農林用地(E2)、其他非建設用地(E9)5個中類。
3. 與城市建設用地分類對接情況
經初步梳理二者的對接關系(詳見附表2)，可以分為“一對一”、“一對多”、“多對一”、“無法直接轉換”四種情況。
“一對一”轉換：目前大部分地類可以實現同級一一對應，包括行政辦公用地(A1)、文化設施用地(A2)、教育科研用地(A3)、體育用地(A4)、文物古跡用地(A7)、外事用地(A8)等25個中類。此外，《城市用地分類標準》中供應設施用地(U1)的6個小類、環境設施用地(U2)的2個小類、安全設施用地(U3)的2個小類，其名稱、內涵均可對應《分類指南》中公用設施用地(13)的各二級類，也視作可以完全進行“一對一”轉換。
“多對一”轉換：主要是商務用地(B2)的全部3個小類均歸屬于商務金融用地(0902)這個二級類、公用設施營業網點用地(B4)的全部2個小類均歸屬于公用設施營業網點用地(090105)這個三類級。
“一對多”轉換：主要有社會福利設施用地(A6)對應《分類指南》中社會福利用地(0807)的全部4個三級類、通信用地(U15)對應通信用地(1306)和郵政用地(1307)2個二級類，需要在規劃編制過程中結合新的用地分類要求進行細化。
無法直接轉換：主要是《分類指南》新增設的幼兒園用地(080404)、儲備庫用地(1102)這兩個地類，在《城市用地分類標準》中對應地類欠缺;在兩個分類標準中，醫療衛生用地可以實現中類/二級類對應，但細分后小類/三級類的地類名稱、內涵均有較大變化，需要進一步研究明確地類轉換的規則;其他無法轉化的情況還包括區域公用設施用地(H3)和其他服務設施用地(B9)中都包含殯葬設施用地的內容，但在《分類指南》中，殯葬用地(1506)單列為二級類，需具體識別建設項目及區位后再轉換。
以上就是我們的一點思考與體會。
附表1：城鄉用地分類與用地用海對接情況
附表2：城市建設用地分類與用地用海對接情況
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