城鄉規劃師|國土空間規劃中統籌劃定三條控制線的實踐探索
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2019年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)中要求，“落實最嚴格的生態環境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度，將三條控制線作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，夯實中華民族永續發展基礎”。
2020年1月，自然資源部辦公廳印發的《省級國士空間規劃編制指南》(試行)要求，“結合生態保護紅線和自然保護地評估調整、永久基本農田核實整改等工作，陸海統籌，確定省域三條控制線的總體格局和重點區域，明確市縣劃定任務，提出管控要求，將三條控制線的成果在市縣鄉級國土空間規劃中落地。實事求是解決歷史遺留問題協調解決劃定矛盾做到邊界不交叉、空間不重疊、功能不沖突。各類線性基礎設施應盡量并線、預留廊道，做好與三條控制線的協調銜接”。
-THE FIRST-
科學評估調整生態保護紅線
目前，全國多個省份已經完成生態保護紅線劃定工作。但劃定的生態保護紅線存在基礎數據準確性、客觀性不足、劃定界限不準確、未能做到應劃盡劃、與其他重要控制線存在沖突矛盾等問題，急需評估調整優化。
管控要求
《指導意見》中提出，生態保護紅線內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動。
技術要點
結合《指導意見》和相關實踐，我們認為生態保護紅線評估調整流程主要分為內業分析、實地踏勘、方案優化和專家論證4個階段。
在方案優化階段，我們建議以現有生態保護紅線劃定成果為基礎，系統梳理內部矛盾沖突情況，同時結合“雙評價”中生態保護重要性評價結果和自然保護地現狀進行評估調整，總結如下調整規則：
1.將生態功能極重要、生態環境極敏感脆弱區域，以及目前雖不能確定但具有潛在重要生態價值的區域劃入生態保護紅線。整合優化后的自然保護地應劃入生態保護紅線，自然保護地發生調整的，生態保護紅線相應調整。
2.目前已劃入自然保護地核心保護區內的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出;在自然保護地一般控制區內的永久基本農田、鎮村、礦業權，按照開發服從保護的原則，根據對生態功能造成的影響，確定是否退出，對生態功能造成明顯影響的，逐步有序退出，不造成明顯影響的，相應調整一般控制區范圍。
3.自然保護地外，對生態功能不造成明顯影響的，不劃入生態保護紅線，包括：集中連片耕地;合法礦業權，全國礦產資源規劃中確定的國家規劃礦區、戰略性礦產儲量規模在中型及以上且已納入規劃的礦產地;人工商品林、鎮村、依法取得使用權的海域、依法取得權屬的無居民海島。
4.結合自然保護地優化整合成果與“雙評價”，補劃生態保護紅線，保證生態保護紅線面積不減少、質量不降低。
-THE SECOND-
從嚴核實優化永久基本農田
《指導意見》中明確，“永久基本農田是為保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地。依據耕地現狀分布，根據耕地質量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線基礎上，按照一定比例，將達到質量要求的耕地依法劃入。已經劃定的永久基本農田中存在劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農田面積不減、質量提升、布局穩定”。
內容框架
根據最新的政策文件要求，結合地方實踐經驗，我們總結永久基本農田的核實優化工作主要包括“現狀評估、方案優化、保護建議”等三部分。
現狀分析
優化方案
以“實有耕地+可恢復地類”作為永久基本農田布局優化基礎，扣除位于生態保護紅線、城鎮開發邊界、重點項目和已劃定永久基本農田保護區內的，剩余部分作為永久基本農田布局優化的補劃區，優先調入質量高，集中連片的耕地。
保護建議
-THE THIRD-
集約適度劃定城鎮開發邊界
《指導意見》中提到，“城鎮開發邊界是在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設、以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。城鎮開發邊界劃定以城鎮開發建設現狀為基礎，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經濟布局、城鄉統籌、城鎮發展階段和發展潛力，框定總量，限定容量，防止城鎮無序蔓延?？茖W預留一定比例的留白區，為未來發展留有開發空間。城鎮建設和發展不得違法違規侵占河道、湖面、灘地”。
政策解讀
依據《城鎮開發邊界劃定指南》(2019年7月，征求意見稿)，城鎮開發邊界內可分為城鎮集中建設區、城鎮彈性發展區和特別用途區。城鎮開發邊界單一閉合線圍合面積原則上不少于30公頃。
劃定原則
劃定思路
總結歸納試點城市實踐經驗，我們建議基于城鎮建設用地規模需求預測，結合上級下達的規模指標，確定城鎮開發邊界規模。按照“尊重歷史，盤活存量、順應發展保障平臺、帶動發展、保持完整性”的思路，劃定城鎮開發邊界。
劃定要點
根據現行法律法規，按照城鎮開發邊界劃定原則，我們總結以下應劃入和不應劃入的要點：
應劃入：
1.現狀合法城鎮建設用地：“三調”為城鎮建設用地且用地報建手續完善，集中連片的用地;
2.重大城鎮項目：由國家、省、地級以上市的發展改革行政主管部門確定立項的重大城鎮建設項目用地;
3.符合“兩規”：同時位于土地利用總體規劃和城市(鎮)總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內且不占生態保護紅線的用地;
4.“城中村”：“三調”城鎮村屬性碼為“城市、建制鎮”的農村宅基地用地;
5.“三舊”：已納入全省標圖建庫的“三舊”改造圖斑的“舊城鎮、舊廠房”，及城鎮周邊規劃為城鎮的 “舊村莊”(細化分類為“生態修復類”或“非建設用地類”的除外);
6.“假復墾” 城鎮：土地變更調查/“三調”為城鎮工礦用地，在土地利用總體規劃中納入復墾區，但拆遷等改造工作實施難度較大的用地;
7.合法圍填海：符合海洋功能區劃并位于海洋生態保護紅線范圍外，已由省海洋行政主管部門及省土地行政主管部門完成竣工驗收的圍填海用地。
不應劃入：
1.位于生態保護紅線范圍內的用地，核心內容包括以下幾類用地：
(1)國家級和省級自然保護區(全域);
(2)國家級和省級森林公園(生態保育區和核心景觀區);
(3)國家級和省級“自然類”風景名勝區(核心景區);
(4)國家級和省級地質公園(地質遺跡保護區);
(5)世界自然遺產(核心區和緩沖區);
(6)國家級和省級濕地公園(濕地保育區和恢復重建區);
(7)飲用水水源地(一級保護區);
(8)國家級和省級水產種質資源保護區(核心區);
(9)其他類型禁止開發區的核心保護區域
2.經整合調整后的自然保護地;
3.位于永久基本農田范圍內或基本農田整備區范圍內的用地;
4.位于林業生態保護線(Ⅰ級保護區)范圍內的用地;(國家一級生態公益林、重點保護)
5.因防洪等要求禁止建設的地區;經省、市級土地行政主管部門確定的地質災害危險區及采空區范圍內用地(通過相關論證，可工程恢復除外);
-THE FOURTH-
“三條控制線”統籌協調
統一劃定基礎
三線邊界規整過程中，盡量利用國家有關基礎調查(“三調”)明確的各類行政區界線、地物的法定邊界線、地理邊界線、行政管轄線、交通線等，做到清晰可辨，便于管理。
生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界原則上不交叉重疊，確因生態保護需要、永久基本農田難以調整，且面積大于等于30公頃的閉合生態保護紅線和面積大于等于50 畝的永久基本農田，可以“開天窗”形式存在于另外兩條線內。
協調規則
三條控制線存在矛盾的，優先保障生態保護紅線和永久基本農田的整體性、連續性、穩定性;永久基本農田與生態保護紅線存在矛盾的，要以生態保護為前提科學論證協調;城鎮開發邊界與生態保護紅線沖突的，城鎮開發邊界要避讓重要生態功能;城鎮開發邊界與永久基本農田沖突的，以多中心、網絡化、組團式、集約型為原則，在雙評價基礎上，盡量避讓永久基本農田，確實難以避讓的，應當按照“數量不減少、質量不降低、布局更集中連片”的要求，對永久基本農田布局進行補劃優化。
協調流程
底線思維：以“雙評價”為基礎，明確“三線”的規模、布局、管理，突出底線約束;根據已劃定生態保護紅線和永久基本農田，以此為約束進行城鎮開發邊界的劃定與調整。
上下傳導：由省確定三條控制線總體格局和重點區域，提出下一級劃定任務與思路，做好區域銜接。各市組織縣區統籌劃定，在市，縣、鄉鎮國土空間規劃中落實三條控制線和各類空間實體邊界，上圖入庫，確保不交叉沖突，制定實施管控細則。
制度保障：建立健全三條控制線評價監測制度、動態監管制度和考核激勵制度。
結語
科學評估調整生態保護紅線，從嚴核實優化永久基本農田，集約適度劃定城鎮開發邊界，嚴守三條控制線，引導形成科學適度有序的國土空間布局體系。
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